El proceso legislativo de la Unión Europea es complicado y extraño para la mayoría de los ciudadanos, acostumbrados a las dinámicas de los parlamentos y gobiernos nacionales. Ha ido modificándose con el tiempo y aunque ahora mismo no está sobre la mesa una posible reforma de los Tratados, si la Unión acaba abriendo sus puertas a los muchos aspirantes que llaman a la puerta, no sería sorprendente que se dieran los pasos necesarios para adaptarlos. Ahora es un proceso enrevesado y delicado, es engorroso y muy lento y está sujeto a bloqueos de un solo gobierno y a decisiones por unanimidad a menudo, pero sale adelante, más o menos. Con tres, seis o nueve miembros más, sería inviable.
La UE también tiene un Parlamento. ¿Por qué es tan diferente el proceso?
El funcionamiento tiene poco o nada que ver con el de un gobierno nacional, regional o con un ayuntamiento. La UE tiene un Parlamento, pero que no tiene iniciativa legislativa. Ésta corresponde a la Comisión Europea que, a pesar de lo que se suele decir, no es tampoco el órgano ejecutivo. En la Unión, la Comisión es la que hace las propuestas de directivas o de reglamentos, y después son la Eurocámara y el Consejo Europeo (esto es, los ministros de cada ramo de los 27) los que la negocian, suavizando la idea, reforzándola o enmendándola completamente.
¿Quién tiene la última palabra entonces?
El Consejo, los gobiernos. Nada se hace al final en la UE en contra de los gobiernos nacionales. Hay muchos trámites, negociaciones. Hay en algunos puntos en los que los eurodiputados tienen poder de ratificación, de bloqueo, incluso esporádicamente de veto o censura. Pero la ultima palabra, el último paso, es siempre de los ejecutivos.
¿Qué son, pues, esos trílogos?
Son una creación, modelada con el paso del tiempo, para negociar. La Comisión hace su propuesta legislativa y la pelota pasa a dos tejados. Por un lado a la Eurocámara, que fija su posición sobre el tema, primero en el comité oportuno y luego mediante un voto en el plenario. Por otro lado lo hacen los gobiernos nacionales, que a través de grupos de trabajo, de embajadores y de infinitos contactos entre capitales fija también su propia posición. Y luego ambas partes, diputados y gobiernos, empiezan a negociar, con la asistencia técnica de la Comisión. Eso se conoce como trílogos,
¿Son importantes?
Sí, mucho. Según la Secretaría de Estado para la Unión Europea, por ejemplo, la solución de los trílogos ha demostrado ser un éxito. Aproximadamente, un 90% de las propuestas legislativas se aprueban en primera lectura y solo un 2% llegan a la fase de conciliación, de acuerdo con sus datos. Durante la Presidencia española del Consejo de la UE de este semestre, los diplomáticos y técnicos españoles presidirán 1.555 reuniones, una media de 80 por semana y 22 al día. En este tiempo se abordarán unos 520 expedientes legislativos y no legislativos y hay nada menos que 80-90 expedientes que irán a trílogos.
¿Son un trámite rápido?
En absoluto, los trílogos pueden durar meses o años. Son indispensables hoy en día para el funcionamiento de la maquinaria comunitaria, pero también son tremendamente opacos, apenas tienen cobertura mediática y ninguna transparencia. Organizaciones especializadas creen que se debería exigir a las partes que publiquen un mandato de negociación antes de los debates sobre propuestas legislativas. Para garantizar que la sociedad civil pueda ejecutar su función necesaria en una democracia, la lista de participantes propuestos y los calendarios de reuniones debería también estar disponibles con la suficiente antelación. Y estas organizaciones de Transparencia piden que los documentos intercambiados entre las instituciones estén a disposición días después de que haya concluido el proceso y antes de la presentación del texto ante el pleno del Parlamento.
¿Qué pasa si un trílogo fracasa?
El proceso legal contempla lo que se conoce como tres lecturas hasta que haya acuerdo. Si después de la tercera no lo hay, la medida propuesta decae. La proliferación de trílogos en la última década, tanto políticos como técnicos, va de la mano de la búsqueda de velocidad y consenso. Es farragoso, pero así se asegura que todo el mundo esté de acuerdo. En legislaturas pasadas, hasta el 85% de los expedientes de codecisión se adoptaron en primera lectura, porque es ahí donde tienen lugar las reuniones a puerta cerrada. En el periodo 2009-2014 por ejemplo hubo 1.500 sobre 320 paquetes legislativos.